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粤开证券首席经济学家、研究院院长：罗志恒

导读

2023年的赤字率拟按3%安排，高于去年0.2个百分点；赤字规模为3.88万亿，高于去年5100亿元；专项债拟按3.8万亿安排，高于去年1500亿元。赤字规模和专项债合计7.68万亿，高于去年6600亿元，体现了加力提效的政策基调和推动经济运行整体好转的决心。

风险提示：经济复苏不及预期、政策力度不及预期

正文

一、2023年财政政策基调为“加力提效”与“防范化解地方债务风险”，兼顾稳增长与防风险

2023年财政政策的总基调是两个方面，即“加力提效”与“防范化解地方债务风险”，意味着财政政策是有克制的宽松，兼顾稳增长和防风险，考验财政统筹能力。财政政策在2023年仍将在扩大内需、稳定就业、稳定物价、推动科技创新、改善民生、推动区域协调发展，促进经济高质量发展中发挥极为重要的作用。 “加力提效”将力度置于效果前，赤字规模和专项债均高于去年，财政较为积极，有利于推动经济运行整体好转。不同于2022年的“提升效能，更加注重精准、更可持续”和2021年“提质增效，更可持续”，更接近2020年“更加积极有为”的基调，与2019年的“加力提效”一致。 “加力”并“保持必要的支出强度”是今年经济形势的需要，是顺应经济形势和经济工作目标的顺势而为。当前我国经济总体在持续恢复，PMI连续回升、新增社融同比多增，但是总需求不足仍是当前经济的核心矛盾，三重压力未根本解决。2023年中国经济面临仍面临严峻的内外部形势：外需环境已发生重大变化，即全球经济下行引发我国出口下行；房地产风险仍未完全释放；居民资产负债表仍需修复；民营经济信心有必要进一步提振。因此，有必要通过扩张的财政政策拉动投资、促进消费，扩大总需求、兜底社保民生、促进科技创新。

二、赤字率和专项债上调，减税降费从追求规模转向注重精准有效

积极财政政策主要体现在赤字规模、专项债额度上升以及实施的精准性和有效性；减税降费从数量规模型转向效率效果型，更加注重精准性，有利于稳定宏观税负。

其一，从赤字率3%看，较上年提高0.2个百分点，赤字规模增加5100亿元，既保证了政策的连续性、必要的支出强度，同时并未过高提高赤字率，为未来财政可持续性和财政空间奠定基础。这种安排有利于更好支持落实完善减税降费，助企纾困，提高微观主体活力；有利于保证必要的支出强度，进而扩大总需求，对冲外需下行；通过财政支出结构优化，有利于更好服务于乡村振兴、科技创新、区域均衡等重大战略；通过加大转移支付，进一步确保基层“三保”不出问题。

其二，从专项债看，较上年增加1500亿元，规模上升，短期内有利于扩大基建投资，带动社会投资，稳定总需求；中长期看有利于优化供给结构，提高经济社会运行效率。同时，今年专项债的使用范围将进一步扩大，进一步扩大用作项目资本金范围，有利于一大批重大工程从节奏上尽快落地，靠前发力。专项债与政策性金融工具的协调配合预计在今年仍将发挥积极作用。

需要注意的是，2022年当年新增专项债规模3.65万亿，但由于经济形势需要，另外使用了5029亿元结存限额空间，所以实际发行新增专项债券超过4万亿元（40384亿），再融资专项债1万亿（10932亿）。截至2022年底，全国地方政府债务限额为376474.3亿元，其中一般债务限额158289.22亿元，专项债务限额218185.08亿元；全国地方政府债务余额350618亿元，控制在全国人大批准的限额之内。其中，一般债务143896亿元，专项债务206722亿元。因此，我国地方债务限额与余额的空间还有2.59万亿，其中一般债1.44万亿；专项债1.15万亿。所以如果经济形势需要，2023年专项债的理论空间有4.95万亿。但是我们认为，由于专项债要以项目收益为偿还依据，目前专项债项目的现金流较差、边际收益递减，申报环节存在包装等现象，已成为事实上的一般债，有必要通过一般债来拉动投资。专项债不计入赤字，导致容易误判风险。

其三，从减税降费看，今年的提法是“完善税费优惠政策”“对现行减税降费、退税缓税等措施，该延续的延续，该优化的优化”，意味着与过往比发生重大变化，从追求减税降税的规模转向效率效果和精准性针对性，有利于稳定宏观税负。“按照稳定宏观税负的原则，统筹助企纾困、财政可持续和优化税制结构的需要，进一步完善减税降费退税缓税等政策。”我国持续推出减税降费退税缓税有效地缓解了市场主体的现金流，提高了企业的抗风险能力，但是导致宏观税负持续下行，一般公共预算收入/GDP下降至16.8%，较2015年的高点下降了5.3个百分点。大国必须保证一定的宏观调控能力以应对经济社会风险财政化等各方面挑战，这就需要稳定宏观税负。从具体实施看，突出对中小微企业、个体工商户以及特困行业的支持，能够实现政策“提效”。

三、进一步加大对地方的转移支付，确保基层“三保”不发生风险，缓解区县财政压力和收支矛盾

《政府工作报告》在面临的风险挑战中提出了“一些基层财政收支矛盾较大”，在2023年政府工作建议中，提出要做好基层“三保”工作，这主要是因为近年来受疫情冲击和预期低迷等影响，我国财政收支矛盾加剧，叠加债务集中到期，部分区县的库款保障系数明显下行，区县财政流动性风险和重整风险上升。而基层“三保”直接面向企业和居民，关系到市场主体的满意度和获得感。因此，财政部门持续加大对地方转移支付，并要求省对市县加大转移支付力度。2023年中央对地方转移支付预计10.06万亿元，增长3.6%，剔除一次性安排的支持基层落实减税降费和重点民生等专项转移支付后增长7.9%。

四、明确要求“防范化解地方债务风险”，增加的赤字全部是中央赤字和国债

《政府工作报告》提出：“地方债务防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构，降低利息负担，遏制增量、化解存量。”

地方政府债务推动了经济发展，但也引发了财政与金融风险交织等问题。地方债务的根本原因是近乎无限责任政府及考核激励机制。防范地方政府债务主要是防范地方政府隐性债务，包括部分城投平台有息债务、PPP等形成的名股实债、政府应付账款等。近年来随着减税降费进行和疫情反复冲击以及房地产持续下行，地方债务到期和付息压力叠加，导致地方财政收支形势矛盾，三保问题突出，影响了化解地方政府隐性债务的进度。国债发行成本低、到期周期长，有必要通过提高国债规模和占比，再转移支付给地方，逐步解决地方政府的压力。

从2023年的赤字安排看，新增赤字5100亿元，全部是中央赤字，通过国债发行弥补，这实际上就是中央更多地加杠杆、转移支付给地方以缓解地方压力和防范债务风险的体现。全国财政赤字38800亿元，比上年增加5100亿元，其中，中央财政赤字31600亿元，增加5100亿元；地方财政赤字7200亿元，与上年持平。

五、进一步优化财政支出结构，服务国家重大战略，强化绩效管理，支出端“提效”

2023年持续优化财政支出结构，围绕推动高质量发展，加大对经济社会发展薄弱环节和关键领域的投入，积极支持科技攻关、乡村振兴、区域重大战略、教育、基本民生、绿色发展等重点领域，实现促消费、扩投资，稳就业稳民生，促进科技创新等。中央本级支出优先保障中央储备支出、中央国债发行付息支出等刚性和重点支出，中央部门支出在连续多年严格控制基础上按总体持平安排。同时，提高财政资金使用效益。

六、2023年财政收入形势好于2022年，但支出刚性不减，紧平衡态势仍将持续

2023年的收入形势总体好于2022年，主要是基于：一是经济总体呈恢复态势奠定了财政收入形势向好的基础。在一系列政策的推动下，市场信心和预期逐步好转。宏观上正常的生产生活秩序与微观主体对美好生活的向往将推动经济恢复。当然这也依赖于政策实施效果。二是2022年大规模留抵退税导致基数偏低，2022年一般公共预算收入同比0.6%。三是2022年缓税缓费的部分在今年入库。 但是支出压力依然较大，优化支出结构的任务较重。其一，稳增长、推动经济运行整体好转今年的重要目标，是稳就业和稳民生的重要保障，这需要财政推动促消费、扩投资。既包括直接拉动基建带动投资，还包括加强重点城市流通保供体系建设、建设综合物流枢纽畅通流通体系、挖掘县乡消费潜力等。其二，乡村振兴、区域均衡发展、绿色低碳发展等需要财政投入保障。其三，推动经济结构转型升级、促进科技创新，实现高质量发展，仍需财政加大支持力度。总之，财政之难在于多目标平衡，在于政府职能近乎无限。当然，财政之荣也在于难中有巧，在于服务国家大局，在于担当国家治理的基础和重要支柱的神圣使命。在中国式现代化新征程中，政府与市场关系、政府与社会关系、中央与地方关系还要进一步理顺，事权和支出责任必须尽快上移至中央、省级政府，预算管理制度、税收制度还要继续完善。侠之大者，为国理财。

关键词： 地方政府 地方债务 科技创新